近日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》出臺(tái)，對(duì)于大城市近郊的文旅投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，再一次打破了之前拿地的邊界條件，對(duì)文旅行業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展具有重要意義。
以上海為例。根據(jù)2017至2035年的上海城市總體規(guī)劃，其用地總體布局仍延續(xù)之前的用地結(jié)構(gòu)，即被耕地和林地所包圍。上海這樣的模式，延續(xù)了以英國(guó)倫敦為模型的田園城市風(fēng)貌，在農(nóng)村和都市之間，架設(shè)了基本農(nóng)田和林地，保護(hù)上海地區(qū)糧食供應(yīng)安全的同時(shí)，也營(yíng)造了公園式的休閑綠地景觀(guān)空間。
對(duì)于中國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，一般都是農(nóng)業(yè)生活組團(tuán)旁邊配置了大量耕地，這種模式是中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本運(yùn)作模型。但在現(xiàn)代化大生產(chǎn)的當(dāng)下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求農(nóng)用地必須大規(guī)模集中配置，因此原有的斑塊狀農(nóng)用地發(fā)展模式已不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際。同時(shí)，工業(yè)化的進(jìn)程使得大量農(nóng)村人口被虹吸進(jìn)入了城鎮(zhèn)，因此留下了許多空心村，這些空心村的用地閑置一直是棘手問(wèn)題。
基本農(nóng)田轉(zhuǎn)性的審批權(quán)下放政策，可以聯(lián)合之前各省市內(nèi)執(zhí)行的“增加掛鉤”“占補(bǔ)平衡”政策一同考慮。
我們研讀這個(gè)舉措主要有兩個(gè)要點(diǎn)：一是將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。二是試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
從兩個(gè)舉措的適用范圍和永久基本農(nóng)田審批政策試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，主要集中在京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)和重慶，都是未來(lái)都市圈人口流入的集中區(qū)域。而這些地區(qū)的郊區(qū)化問(wèn)題，代表了中國(guó)未來(lái)大都市的發(fā)展方向。這個(gè)舉措，從宏觀(guān)城市發(fā)展層面和微觀(guān)的項(xiàng)目發(fā)展層面，都將會(huì)對(duì)業(yè)界產(chǎn)生較大影響。
為打破大城市用地邊界提供政策基礎(chǔ)
以上海為例。根據(jù)2017至2035年的上海城市總體規(guī)劃，其用地總體布局仍延續(xù)之前的用地結(jié)構(gòu)，即被耕地和林地所包圍。上海這樣的模式，延續(xù)了以英國(guó)倫敦為模型的田園城市風(fēng)貌，在農(nóng)村和都市之間，架設(shè)了基本農(nóng)田和林地，保護(hù)上海地區(qū)糧食供應(yīng)安全的同時(shí)，也營(yíng)造了公園式的休閑綠地景觀(guān)空間。
而日本東京都市圈的規(guī)劃并未完全被耕田割斷，是順應(yīng)都市圈的發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)行了以軌道交通為核心的發(fā)散式空間布局模式，即呈現(xiàn)出手指狀的空間突圍。
如果上海都市圈規(guī)劃借鑒東京都市圈規(guī)劃的發(fā)展模式，是不是當(dāng)前的農(nóng)用地布局需要有重大調(diào)整呢？如果需要調(diào)整，當(dāng)前的用地政策就預(yù)留了非常重要的制度基礎(chǔ)。
當(dāng)然，中國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)管理制度不一樣，也不會(huì)完全照搬日本模式，且不是每個(gè)城市都需要大力發(fā)展軌道交通。但上海的未來(lái)確實(shí)代表了中國(guó)一線(xiàn)城市和核心都市圈發(fā)展模式面臨的普遍問(wèn)題。北京同樣如此，北京2035年總體規(guī)劃，京津冀聯(lián)動(dòng)，似乎也沒(méi)有形成手指狀的軌道交通經(jīng)濟(jì)走廊關(guān)系。
這是在城市群宏觀(guān)層面上遇到的耕地問(wèn)題。未來(lái)，如果用地審批能夠放松到北京、上海本地統(tǒng)籌考慮，那么這兩大城市想必會(huì)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)考慮，打破原有的城鎮(zhèn)空間聯(lián)系關(guān)系，與周邊城市建立新興的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。
為微觀(guān)項(xiàng)目落地提供更好的發(fā)展機(jī)會(huì)
對(duì)于中國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，一般都是農(nóng)業(yè)生活組團(tuán)旁邊配置了大量耕地，這種模式是中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本運(yùn)作模型。但在現(xiàn)代化大生產(chǎn)的當(dāng)下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求農(nóng)用地必須大規(guī)模集中配置，因此原有的斑塊狀農(nóng)用地發(fā)展模式已不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際。同時(shí)，工業(yè)化的進(jìn)程使得大量農(nóng)村人口被虹吸進(jìn)入了城鎮(zhèn)，因此留下了許多空心村，這些空心村的用地閑置一直是棘手問(wèn)題。
百畝地尺度的農(nóng)村建設(shè)用地，雖然經(jīng)過(guò)合村并點(diǎn)處理可以相對(duì)集中地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，但由于仍屬于農(nóng)用地范疇，在土地產(chǎn)權(quán)上與城鎮(zhèn)建設(shè)用地?zé)o法同日而語(yǔ)。這樣會(huì)面臨未來(lái)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入后的融資、上市交易等各種問(wèn)題。
如今，社會(huì)生產(chǎn)力出現(xiàn)巨大躍遷，如果沒(méi)有靈活的土地統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，這樣的用地規(guī)劃就基本限制了規(guī)劃化發(fā)展產(chǎn)業(yè)的可能性。這就是中國(guó)的農(nóng)業(yè)土地和歐美農(nóng)場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)土地的重要區(qū)別。
未來(lái)在中國(guó)大城市周邊，在以軌道交通、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代基礎(chǔ)設(shè)施興建的基礎(chǔ)上，一定會(huì)形成新興的產(chǎn)業(yè)。屆時(shí)，如果沒(méi)有用地的支撐，產(chǎn)業(yè)想發(fā)展也會(huì)遇到各種掣肘。當(dāng)前的用地政策調(diào)整，也算是未雨綢繆。
文旅類(lèi)項(xiàng)目迎來(lái)更好落地機(jī)會(huì)
基本農(nóng)田轉(zhuǎn)性的審批權(quán)下放政策，可以聯(lián)合之前各省市內(nèi)執(zhí)行的“增加掛鉤”“占補(bǔ)平衡”政策一同考慮。
之前政策解決了零散農(nóng)業(yè)用地的歸并問(wèn)題，這是土地集約利用的好辦法，但并不能從根本上解決建設(shè)用地的增減掛鉤問(wèn)題。依照之前相關(guān)法規(guī)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤試點(diǎn)，必須在國(guó)土資源部批準(zhǔn)才可以。如今這種審批權(quán)下放給省級(jí)單位，勢(shì)必加速建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)速度。
從用地的區(qū)位特征來(lái)看，文旅、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)是大城市郊區(qū)目前最適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)。
它們的特點(diǎn)是離大城市近，可以從郊區(qū)很便捷地融入大都市的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也可享受大城市群的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共配套設(shè)施?？墒?，無(wú)論是文旅、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)還是新興工業(yè)，甚至互聯(lián)網(wǎng)全新一帶產(chǎn)業(yè)，若要在大城市郊區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)組團(tuán)的布局，就勢(shì)必需要一定規(guī)模的建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配。
文旅類(lèi)項(xiàng)目往往區(qū)位偏遠(yuǎn)，處于大都市建成區(qū)的城市規(guī)劃外圍，在地理位置管轄上，常屬于縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的管轄范圍。因此，在絕大多數(shù)項(xiàng)目上，都會(huì)遇到農(nóng)用地的問(wèn)題。
一個(gè)好的文旅康養(yǎng)項(xiàng)目，最重要的是配套完善。而文化、健康、娛樂(lè)、教育等相關(guān)配套往往屬于投入項(xiàng)目，從商業(yè)模式上看，與之形成資金平衡的，確實(shí)需要一定規(guī)模的可銷(xiāo)售類(lèi)物業(yè)作為支撐，這樣才能形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)上可行的項(xiàng)目。
所以，從實(shí)際項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的角度出發(fā)，幾百畝的文旅康養(yǎng)型項(xiàng)目很難取得真正意義上的成功，一般只有1000畝至3000畝的項(xiàng)目才能形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)。而若想形成這樣的規(guī)模，建設(shè)用地的面積數(shù)量就是核心問(wèn)題了。
