事件背景：用“道路綠化覆蓋率”代替“道路綠地率”
2019年12月30日，住建部在官網(wǎng)發(fā)布《城市道路綠化設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》。在通知中，明確提出該標(biāo)準(zhǔn)“刪除道路綠地規(guī)劃”，條文中則以“道路綠化覆蓋率”代替原來(lái)的“道路綠地率”。
那么，這個(gè)道路綠化覆蓋率的標(biāo)準(zhǔn)如何呢？文中寫道：“3.0.6園林景觀路路段的綠化覆蓋率不應(yīng)小于60%，宜大于80%。其他城市道路路段的綠化覆蓋率可參照《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB/T51328-2018的規(guī)定。”
文中第一句“園林景觀路”的綠化覆蓋率很高，但沒(méi)有實(shí)際意義，建設(shè)單位一句話就可以廢掉：“我這條路不是園林景觀路”。第二句參照的《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)GB/T51328-2018》國(guó)標(biāo)又是怎么一回事？
原來(lái)，住建部在2018年9月11日發(fā)布了這個(gè)國(guó)標(biāo)，并明確提出：“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市道路綠化規(guī)劃與設(shè)計(jì)規(guī)范》（CJJ75-97）的第3.1節(jié)和第3.2節(jié)同時(shí)廢止。”即把原來(lái)的道路綠地率要求取消了。然后，在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的12.8.2條文里，規(guī)定了城市道路綠化覆蓋率的要求，分別為10%至20%不等。據(jù)悉，在這個(gè)國(guó)標(biāo)征求意見(jiàn)的時(shí)候，園林專家曾對(duì)取消道路綠地率提出反對(duì)意見(jiàn)，但沒(méi)有被采納。
《城市道路綠化設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》公布后引起強(qiáng)烈反響，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是一種倒退。特別是在黨中央、習(xí)近平主席倡導(dǎo)的大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，明確指示“要堅(jiān)定不移地種綠、愛(ài)綠、護(hù)綠”、“要多種樹(shù)，種好樹(shù)，管好樹(shù)”、“要保護(hù)好每一寸綠色”的新形勢(shì)下，作為城市綠色守護(hù)者的園林綠化主管部門，取消這個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)是不妥的。理由如下：
1.綠地率不可或缺
所謂綠地率，就是指某區(qū)域綠地面積占總面積的比例。
首先，綠地率是城市生態(tài)安全不可或缺的重要一環(huán)
綠地率是城市化過(guò)程中控制人類聚居地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，保留保護(hù)市域地塊中的自然成分（最大的自然海綿體），維護(hù)人類聚居地生態(tài)系統(tǒng)的基本健康和安全的重要指標(biāo)。
我們看看國(guó)際上的標(biāo)準(zhǔn)如何：人均綠地面積60平方米是城市居民最理想的居住環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，城市綠化覆蓋率要達(dá)到50%以上才能改善城市生態(tài)環(huán)境（聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)）。
如果沒(méi)有必要，沒(méi)有依據(jù)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)把理想的綠地率定那么高干什么呢？反觀我國(guó)的綠地率標(biāo)準(zhǔn)，只有兩個(gè)字：偏低。
《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GB50137--2011》是首次出現(xiàn)與綠地率有關(guān)的強(qiáng)條：規(guī)劃人均綠地面積不應(yīng)少于10平方米，其中人均公園綠地面積不應(yīng)少于8平方米。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與聯(lián)合國(guó)的人均60平方米的差距不是一般的大。
而國(guó)家園林城市和國(guó)家生態(tài)園林城市的標(biāo)準(zhǔn)是建成區(qū)的綠地率分別為31%和35%，說(shuō)實(shí)在話，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)同樣偏低，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)。
更嚴(yán)峻的局面是，這些偏低的標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有得到有效控制。筆者作為廣州市建委科技委的園林專家，經(jīng)常參加建設(shè)單元———道路、公園、工廠、廣場(chǎng)等等的初步設(shè)計(jì)評(píng)審。往往我提的第一條意見(jiàn)就是：該方案綠地率不達(dá)標(biāo)！但我的意見(jiàn)很難被采納，其他行業(yè)的專家還常常反問(wèn)我，你這個(gè)綠地率標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)條嗎？言下之意不是強(qiáng)條就可以不執(zhí)行，我無(wú)言以對(duì)。
綠地率偏低有何后果？這些年廣州市數(shù)據(jù)表明，綠地率越高的城區(qū)，癌癥發(fā)生率明顯降低，綠地對(duì)人類的健康有直接影響。
其次，綠地率能保障空氣質(zhì)量、為城市降溫以及服務(wù)海綿城市建設(shè)
毋庸置疑，綠地率越高，空氣質(zhì)量越好。2018年武漢的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：綠化覆蓋率增加10%，可降低PM10、PM2.5濃度19.56%、13.68%。
如果說(shuō)建筑與鋪裝是城市熱島的話，城市綠地就是冷湖。20年前的廣東園林年會(huì)學(xué)術(shù)報(bào)告上，筆者曾說(shuō)過(guò)一句話：“什么時(shí)候我們的美女晴天出門不用打傘，我們的城市綠化就成功了。”
城市鋪裝和建筑的無(wú)序增加導(dǎo)致了城市靜風(fēng)率上升，使得城市氣溫和空氣污染程度不斷升高。因此，很多城市提出“綠廊導(dǎo)風(fēng)”、“建設(shè)城市風(fēng)道”以及通過(guò)增加綠地和樹(shù)蔭來(lái)降低靜風(fēng)率等舉措。
海綿城市建設(shè)最好的抓手就是保障和提高綠地率，因?yàn)槌鞘芯G地是最好的綠色海綿體。根據(jù)國(guó)外相關(guān)研究，由茂密樹(shù)木組成的綠地可以截留落到綠地上的85%至98%的雨水，所謂的疏林草地只能截留27%的雨水。
第三，建設(shè)單元綠地率是確保建成區(qū)綠地重要一環(huán)
在一個(gè)城市當(dāng)中，綠地、建筑、道路大概各占三分之一。而在近期“加密城市路網(wǎng)解決擁堵問(wèn)題”的呼聲下，道路占據(jù)城市面積的比例將越來(lái)越高。去掉了道路綠地率這個(gè)道路建設(shè)單元的綠地率指標(biāo)，就等于三分之一城市面積的綠地布局失控。道路規(guī)劃設(shè)計(jì)方案在保障綠地方面沒(méi)有了依據(jù)，必然帶來(lái)建成區(qū)綠地率的大幅度下降。
第四，強(qiáng)化“綠地率”應(yīng)成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手
習(xí)近平主席指出：“中國(guó)在植樹(shù)造林方面為人類做出了重大貢獻(xiàn)，但與全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)相比，與人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的期盼相比，生態(tài)欠債依然很大，環(huán)境問(wèn)題依然嚴(yán)峻，缺林少綠依然是一個(gè)迫切需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我們必須強(qiáng)化綠色意識(shí)，加強(qiáng)生態(tài)恢復(fù)，生態(tài)保護(hù)。”
黨中央、習(xí)近平主席提出的大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，作為各地城市園林綠化主管部門應(yīng)該抓什么？“綠地率”無(wú)疑是最好的，也是最應(yīng)該的抓手。
2.道路綠地率意義重大
1.道路綠地率是城市綠色生態(tài)廊道及綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的重要保障
道路大概占了建成區(qū)三分之一的面積，由道路綠地率保障的各種綠帶起著建成區(qū)綠色生態(tài)廊道的作用，用以連結(jié)各種公園等塊狀綠地，從而形成市域的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。
理想的城區(qū)生態(tài)綠地網(wǎng)絡(luò)布局，首先綠地率要達(dá)標(biāo)。目前國(guó)家園林城市和國(guó)家生態(tài)園林城市的31％至35%的綠地率是很低的標(biāo)準(zhǔn)。按照聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，50%的綠地率和人均60平方米綠地是我們努力的目標(biāo)。
對(duì)于綠地布局，在建設(shè)單元綠地率確保的綠地均勻分布的基礎(chǔ)上，城市組團(tuán)面積應(yīng)控制在5平方公里以內(nèi)，組團(tuán)間應(yīng)有寬度不低于1000米綠色生態(tài)隔離綠帶；組團(tuán)內(nèi)每平方公里應(yīng)有2至3公里的寬度不低于40米的綠色生態(tài)廊道，與組團(tuán)間的綠色生態(tài)隔離帶連接成網(wǎng)。
北京園科院在研究“健康綠道植物景觀多樣性與生態(tài)功能提升關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”中發(fā)現(xiàn)，綠帶寬度在32米以下時(shí)，產(chǎn)生的溫濕調(diào)節(jié)效益、負(fù)離子數(shù)量等均不明顯；綠帶寬度在32米至38米時(shí)，可獲得較好溫濕效益和較高的負(fù)離子濃度。
因此，城市組團(tuán)內(nèi)的生態(tài)廊道寬度應(yīng)該采取“能寬盡寬”的原則，每平方公里應(yīng)有3至5公里的寬度不少于40米的綠色生態(tài)廊道，組團(tuán)間的生態(tài)廊道（生態(tài)隔離帶）寬度不少于1000米，才能保障這個(gè)綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)有較高的基礎(chǔ)質(zhì)量。
如果取消道路綠地率，為節(jié)省用地，在人行道上采用穴植行道樹(shù)的設(shè)計(jì)將大行其道，這樣沒(méi)有綠帶只有樹(shù)穴的行道樹(shù)，其生態(tài)廊道作用幾乎是無(wú)效的。
2.道路綠地率是道路綠化覆蓋率、林蔭道的重要依托
道路綠地率是一個(gè)特殊的綠地率，不以面積計(jì)算，而是以道路綠帶的總寬度占道路紅線寬度的比例來(lái)算的。一般而言，建成區(qū)綠化覆蓋率略高于綠地率的增加部分，就是來(lái)自于行道樹(shù)伸出綠帶以外的樹(shù)蔭，當(dāng)然也可以是屋頂綠化。但在屋頂綠化總量不大的情況下，綠化覆蓋率增加的主要是樹(shù)蔭。
道路綠地率是一個(gè)特殊的綠地率，不以面積計(jì)算，而是以道路綠帶的總寬度占道路紅線寬度的比例來(lái)算的。一般而言，建成區(qū)綠化覆蓋率略高于綠地率的增加部分，就是來(lái)自于行道樹(shù)伸出綠帶以外的樹(shù)蔭，當(dāng)然也可以是屋頂綠化。但在屋頂綠化總量不大的情況下，綠化覆蓋率增加的主要是樹(shù)蔭。
近年上海、武漢、北京均推出了增加道路樹(shù)蔭覆蓋的新標(biāo)準(zhǔn)，把原來(lái)只要求對(duì)慢行系統(tǒng)有樹(shù)蔭覆蓋的標(biāo)準(zhǔn)提升為對(duì)快車道也有要求。例如上海，要求四車道以下覆蓋率達(dá)50%以上，四車道以上要求覆蓋30%以上；武漢要求“機(jī)動(dòng)車道林蔭覆蓋率高于40%”。北京提出的完整林蔭道，是指城市道路通過(guò)種植冠大蔭濃的高大樹(shù)種，形成樹(shù)蔭完整、連續(xù)的林蔭道。中央分隔帶、外側(cè)分隔帶、行道樹(shù)設(shè)施帶均須種植高大喬木等。
但如果沒(méi)有一定道路綠地率的要求，沒(méi)有一定寬度的道路綠帶，這些樹(shù)蔭覆蓋就沒(méi)有依托，無(wú)法落實(shí)。
3.城市道路的分車綠帶是道路安全和景觀營(yíng)造的重要一環(huán)
道路綠帶分為分車綠帶和路側(cè)綠帶，分車綠帶又有中分帶、側(cè)分帶。對(duì)道路安全性來(lái)說(shuō)，用綠帶分割不同方向或?qū)虻能嚨?，其安全系?shù)肯定比地面劃交通標(biāo)線或設(shè)置分車欄桿高得多。分車綠帶不僅能起到分割、導(dǎo)向等作用，還可以提高道路的綠視率，緩解駕車者疲勞；發(fā)生意外時(shí)。分車綠帶能起到緩沖和保護(hù)作用。
此外，分車綠帶不僅起分割作用，還可以利用綠帶上的灌木遮擋反向炫光，提高夜間行車的安全性。一般城市主干道的設(shè)計(jì)，都有多條綠帶，如中分帶、側(cè)分帶、路側(cè)綠帶等，為道路的景觀提升提高了不可或缺的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。
3.道路綠地率不能用道路綠化覆蓋率取代
為什么不能用道路綠化覆蓋率來(lái)取代道路綠化率，原因主要有三點(diǎn)。
1.道路綠化覆蓋率是難以測(cè)量計(jì)量的指標(biāo)
如上所述，道路綠地率是道路綠化覆蓋率的基礎(chǔ)和依托。但在道路的規(guī)劃設(shè)計(jì)和竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)，樹(shù)蔭還沒(méi)形成，綠化覆蓋率怎么算？能不能說(shuō)這個(gè)樹(shù)種理想狀態(tài)下、10年后有20米的冠幅，綠化覆蓋率可以藉此去預(yù)測(cè)？顯然不能。
所以，綠化覆蓋率在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段是無(wú)法計(jì)量的，難以作為規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)把關(guān)的關(guān)鍵性控制指標(biāo)。這就像“人均綠地”指標(biāo)一樣，只能用于總體綠化水平上把控的一個(gè)指標(biāo)，而在建設(shè)單元的各個(gè)環(huán)節(jié)的把控，“人均綠地”就是無(wú)效指標(biāo)。
而道路綠地率就非常明確，原來(lái)的道路綠地率就是道路綠帶總寬度占道路紅線寬度的比例，一看你的道路斷面設(shè)計(jì)圖，就清晰可見(jiàn)。
2.道路綠化覆蓋率無(wú)法保障行道樹(shù)健康成長(zhǎng)
從樹(shù)木生長(zhǎng)角度，沒(méi)有足夠的綠帶寬度保障土壤體積空間，光是挖個(gè)樹(shù)穴來(lái)種樹(shù)，其生長(zhǎng)勢(shì)和冠幅肯定會(huì)大打折扣。廣州市道路綠化巡查組發(fā)現(xiàn)，人行道上穴種的行道樹(shù)與綠帶上種植的行道樹(shù)，由于地下土壤空間的天淵之別，在生長(zhǎng)勢(shì)和冠幅方面有著明顯差異。綠帶上的行道樹(shù)由于有了良好土壤環(huán)境，生長(zhǎng)勢(shì)和冠幅明顯好于人行道上穴種的行道樹(shù)。
而且，道路綠地率一旦被棄，代表其他各種利益的人可能想方設(shè)法減少道路綠帶，用虛擬的綠化覆蓋率蒙混過(guò)關(guān)，或把道路綠帶變窄乃至于取消道路綠帶。最后，就用人行道上狹小的樹(shù)穴來(lái)種可憐的行道樹(shù)。最近幾年，很多城市大量的風(fēng)倒大樹(shù)，其實(shí)跟我們的道路綠帶寬度、土壤質(zhì)量、有效土層深度等方面沒(méi)有充分考慮行道樹(shù)根系伸展有很大關(guān)系。
3.道路綠地率和綠化覆蓋率是皮和毛的關(guān)系
道路綠地率是道路綠化覆蓋率的基礎(chǔ)和依托，也就是皮和毛的關(guān)系。俗話說(shuō)：皮之不存，毛將焉附？而且這個(gè)覆蓋率在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段難以測(cè)量計(jì)量，缺乏把控占建成區(qū)三分之一面積的綠地布局的可操作性。如果我們顛倒皮毛關(guān)系和因果關(guān)系，發(fā)布這樣不科學(xué)、不可操作的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，不僅是貽笑大方、沒(méi)有面子的事情，更為嚴(yán)峻是，將導(dǎo)致道路綠地率乃至于建成區(qū)的綠地率大幅下降。
其影響所及，可能不僅僅影響到新城區(qū)、新建道路的綠地率下降，還極有可能被某些人利用“道路升級(jí)改造”、“適應(yīng)交通流量增加”等借口，在已有綠帶的道路上毀綠擴(kuò)道，從而引發(fā)空氣污染指數(shù)升高、道路熱島作用上升、道路安全性和舒適性下降、道路的綠地海綿體消失、雨水徑流外排加大等不良的連鎖反應(yīng)。
4.提出三點(diǎn)建議
1.筆者以為，“道路綠地率”不能取消，而應(yīng)加強(qiáng)，應(yīng)該變成強(qiáng)條。因?yàn)樗玛P(guān)城市的生態(tài)安全、道路的交通安全和市民的生命安全。只有變成強(qiáng)條才有可能切實(shí)發(fā)揮為城市護(hù)綠、增綠的作用，從而還人民一個(gè)安全舒適林蔭大道，一個(gè)由道路綠帶編織而成的城市綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，一個(gè)綠蔭滿城、生態(tài)良好的城市生活空間。
2.城市綠化主管部門應(yīng)該以“強(qiáng)化綠地率”為抓手，想方設(shè)法提高各項(xiàng)綠地率指標(biāo)，強(qiáng)化管控建成區(qū)綠地率和建設(shè)單元綠地率，把綠地率的控制上升到生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)當(dāng)中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)當(dāng)中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性條文當(dāng)中，現(xiàn)代國(guó)家治理的巡視制度的巡視內(nèi)容當(dāng)中，充分體現(xiàn)我們園林綠化主管部門應(yīng)有的政治覺(jué)悟、專業(yè)素質(zhì)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
3.至于《GBT51328-2018城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》用道路綠化覆蓋率取代道路綠地率，應(yīng)本著“有錯(cuò)必糾”的原則和習(xí)近平主席“群眾有所呼，改革有所應(yīng)”的原則，及時(shí)地予以糾錯(cuò)修訂（有錯(cuò)必糾是長(zhǎng)臉而不是丟臉）。一時(shí)半會(huì)做不到兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)的話，或可用“國(guó)標(biāo)等級(jí)高而要求低”為解釋的理由———國(guó)標(biāo)是起碼的要求，也是最低的要求，因此行標(biāo)、地標(biāo)、企標(biāo)要求比國(guó)標(biāo)高也是正常的。
